¿De qué hablamos cuando hablamos de exoneraciones fiscales?

Un tema recurrente en el debate público se refiere a la renuncia fiscal que el Estado realiza en el cobro de sus impuestos. En la reciente interpelación a la ministra de Economía el tema estuvo en debate. Sin embargo, solo se habló de una pequeña parte del tema, la que surge de la ley de promoción de inversiones que son menos del 10% de la renuncia fiscal del Estado Uruguayo.

1) Qué es la renuncia fiscal y cómo se calcula

En la terminología tributaria a la renuncia fiscal se le llama Gasto Tributario (GT).

Los GT son el resultado económico de las excepciones a un impuesto de referencia o a un sistema tributario de referencia.

En ese sentido los impuestos tienen renuncias que pueden darse bajo la forma de exenciones, subsidios o tasas preferenciales y el GT se define como la diferencia entre lo que se recaudaría si esta renuncia fiscal no existiera y lo recaudado finalmente. Para poner un ejemplo sencillo, en el caso de los bienes de la canasta básica que tienen 10% de IVA la renuncia fiscal es la diferencia entre lo que ellos recaudan y lo que recaudaría si la tasa fuera 21%.

En esta nota mostraré la renuncia fiscal global y cómo se distribuye por grandes impuestos, la renuncia fiscal en lo que se refiera al capital y luego cuánto impactan en ella las principales leyes que regulan estas renuncias en lo que se refiere a las inversiones.

2) La renuncia fiscal en 2017 y sus componentes

El año 2017 es el último año en que el trabajo de Fernando Peláez que hemos citado procesa la información disponible de la DGI de la renuncia fiscal. Para el primer punto de distribución es representativo de la situación general y las tendencias de los últimos años.

Los datos que surgen del trabajo se ven en el cuadro 1 en porcentaje del PBI y en dólares corrientes.

De la renuncia fiscal el 58% surge de los impuestos al consumo y en particular del IVA, siendo el componente más importante los productos del IVA a su tasa mínima. Por esta razón este componente de las exoneraciones tiene un sesgo positivo en la distribución del ingreso, es decir, su existencia mejora la distribución del ingreso, ya que los bienes que tienen IVA a tasa mínima o exonerados pesan mucho más en el consumo de los hogares de menores ingresos.

Del resto 18% son impuestos a la renta empresarial, otro 18% por impuestos a las riquezas y un 6% impuestos a las rentas de las personas. En este último caso son mayoritariamente de la categoría 1 del impuesto, es decir, rentas del capital y surgen de las tasas diferenciales que tienen en particular los dividendos de las sociedades.

3) Las exoneraciones al capital

A partir de estos datos concentraremos nuestro análisis en algunas exoneraciones al capital que incluyen renuncias al cobro de IVA, IRAE patrimonio y otros impuestos y es transversal al enfoque anterior que es por tipo de impuesto.

Para ello tomaremos cuatro leyes (o normas constitucionales) que son referentes y las de mayor impacto en dichas exoneraciones. Zonas Francas, Viviendas promovidas (IVIS), artículo 69 de la Constitución que exonera a instituciones de educación y culturales y la ley 16.906 de inversiones.

Lo que nos muestra el cuadro 2

En definitiva este cuadro también nos muestra que del total de GT que es del orden de 4 mil millones de dólares, la renuncia derivada de la ley de inversiones representa en promedio en los últimos 5 años el 7% del total de la renuncia fiscal.

4) La ley de Inversiones

Se insiste mucho con la idea de que esta ley fue hecha para apoyar la generación de empleo. Sin embargo, es necesario recordar que desde su gestación en 1998 hasta 2008 la ley no tenía en cuenta la generación de empleo ni ningún otro factor para definir el volumen de la exoneración. Daba lo mismo se generara o no empleo.

Recién en 2008 con la reglamentación del artículo 11 de la ley (que se había obviado hasta el momento) se creó la famosa matriz que mide impactos (el del empleo pondera a un 30% y es el más importante) y desde allí sí se mide el impacto en este y en otros objetivos del desarrollo.

Es decir, desde el 2008 se pasó de una ley “neutra” en el sentido que daba lo mismo si los proyectos generaban más o menos empleo, a una ley donde las exoneraciones fiscales dependen en su volumen de dichos objetivos del desarrollo.

5) Dos conclusiones

Es claro que el tema de la renuncia fiscal es de gran relevancia en el país. En primer lugar, por su componente redistributivo en lo que se refiere a los impuestos al consumo. El IVA es un impuesto básicamente regresivo por lo cual las tasas diferenciales en productos de mayor consumo en los hogares de bajos ingresos son clave. En 2001 el gobierno planteó la unificación de las tasas de IVA en torno al 18%, bajando 5 puntos la tasa general pero subiendo las diferenciales, cuestión que no prosperó, pero hubiera sido altamente regresivo, empeorando la distribución del ingreso.

En segundo lugar, las renuncias fiscales a impuestos a las inversiones tienen como objetivo atraer esas inversiones nacionales y extranjeras. Como se mostró en el punto anterior la reglamentación 2008 y posteriores fueron claves para vincular las inversiones a objetivos de desarrollo, en particular el empleo, la descentralización de inversiones y la incorporación de innovación.

[1] Fernando Peláez “Los gastos tributarios en los países del CIAT”

1 Comentario

  1. Estoy de acuerdo a las exoneraciones en las inversiones aue den trabajo y empleo. El estado no pierde porque lo recupera facilmente por ejemplo con BPS, DGI, IVA con lo que genera los nuevos empleos con lo que consumen.

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